自然资源系统“三定”方案解读与地理信息产业发展分析

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2018年3月，国家机构改革方案出台，国务院各个部委的改革便开始了紧锣密鼓的推动，各个部门和行业都非常关注自己所在领域的部委改革。由于其中涉及到国家测绘地理信息局的撤并、、，因此各级测绘地理信息部门、事业单位和地理信息企业都非常关注自然资源系统的改革方案，即定职责、定机构和定编制的“三定”方案。在自然资源部的“三定”方案正式出台前，网上曾多次传出方案，结果都被证实为虚假信息。

自然资源部的“三定”方案于2018年9月11日公布，但是在其最后一条却写明“本规定自2018年8月1日起施行”，可见，在该方案公布前，自然资源部内部已经按照该方案准备或开始了改革。

国务院机构的改革也是全国各个省市自治区各级政府部门的改革，虽然多数省市区自然资源厅“三定”方案未正式出台，但是可以肯定的是，省市区自然资源厅甚至各个市的自然资源局“三定”方案将参照自然资源部的“三定”方案，即总体框架是从国土资源系统和其他几个部门子系统到自然资源系统的整合调整，虽然各个省区还将根据实际情况实行“三定”，但是与自然资源部的方案在整体上不会有太大的出入，各个省区之间的差异主要是事业单位的改革。

 自然资源部到各个省市区自然资源系统改革方案主要的内容相信大家都已经研读，本文不赘述和详解，但是该方案内容却比较简要，是对机构改革和职责的基本概述，但是对于行业内外的认识来说，这些内容则足够作为“三定”的原则和依据。

内容虽然简单，但是透露和延伸的信息则是非常丰富的，其中内涵则是足矣影响整个行业和产业未来发展趋势的，仔细分析和挖掘其中的信息，不仅对政府部门和事业单位有重要作用，对于企业来说，则在分析市场发展方向、应用趋势和前景以及用户挖掘等方面有重要意义，甚至可以影响企业未来成败。

测绘地理信息界非常重视本次改革，随着原有国家到地方的测绘地理信息局并入自然资源部，在行业管理和市场影响方面，必将有重大调整。我国测绘地理信息企事业单位应该如何解读自然资源系统改革方案，其内涵是什么，对我国测绘地理信息行业发展有什么影响？在自然资源部的行政体系下，测绘地理信息事业和产业如何发展？企业对策如何？

本文针对自然资源部“三定”方案（以下简称“方案”）分析，结合我国测绘地理信息产业发展现状和趋势，简单解析方案内涵，并就未来我国测绘地理信息产业以及延伸的其他产业发展前景、方向和挑战进行探讨。

“方案”中，内容最多的是第三条“职责”和第四条“机构”，职责主要指自然资源系统的总体职责，而“机构”中则是说明了下属部门的职责，这也将是省区自然资源厅的总体职责和下属处室在省区内的工作职责。

自然资统的职能和机构设置有哪些特点？

首先，信息整合与升级。

从“方案”的职责和机构设置上看，自然资源体系解决了长期以来多种自然资源信息相互独立、不一致和冲突的情况，对自然资源的内容进行了定义和整合，其目标是实现源部的职责总体上看是对整个国家自然资源的监控与管理，以此为基点设置机构和职能。

自然资源系全局化的开发利用和规划，但是并非是全局化的管理。

其次，管理延续性。

“方案”中的多项管理工作仍然是延续的，在原有国土资源系统领域，多项业务管理工作仍然延续了原有国土资源部或其他部门的管理结构和职责。如耕地保护、矿产资源、海洋、测绘等，都保持一定的独立性。

最后，职能和工作的互联互通。

从“方案”中，无论是职能还是机构的互联互通性都是非常强的，不仅仅是财务、人事、科技和执法等常规部门与其他部门的联通性，各个业务部门之间联通性也是非常强的，最根本一个原因就是自然资源的空间、属性和信息的关联性非常强。

自然资源部和自然资源行政系统是一个新的行政系统，在2018年3月国家机构改革方案出台后也被称为是最大的部门和系统，自然资源行政体系的改革不可能是一蹴而就，未来肯定还要进行调整进行完善。

自然资源部以及自然资源行政体系中，测绘地理信息的地位和职权是什么？

从国家测绘地理信息局到自然资源部的原有职责转移上看，其职责只有一点是与测绘地理信息直接相关，即十四点“负责测绘地理信息管理工作”，而直接相关的部门则是“国土测绘司”和“地理信息管理司”，如果从新增部门的领导任命延续性上看，“自然资源调查监测司”也属于测绘地理信息直接相关的部门。从总体上看，原测绘地理信息工作内容和部门在整个自然资源系统的比重并不大，地位也不高。从职责内容和机构上看，都基本是原有测绘地理信息系统职责转移，基本没有其他部门和行业的整合。

但是，从关联性上看，自然资源监测司处却是与其他部门关联最紧密的部门。因为其将提供最重要的自然资源信息，是自然资源管理、保护和开发利用的依据。

而国土测绘司处和地理信息管理司处的职能却相对独立，甚至有些孤独。

自然资源是一个有机体系，而地理信息又是一个庞大的体系，自然资源所有信息可以说都是地理信息的一部分，可以说自然资源管理的各个领域都要用到地理信息，地理信息是工作的基础，但是也不仅仅是自然资源的基础，如地理信息在自然资源领域的专题化，则是自然资源信息调查工作。

而测绘工作也类似，在很多领域都要应用到测绘，甚至在其它领域如工程建设、城市管理等领域其作用和目标高于自然资源系统。

因此，将测绘和地理信息管理划归纳入自然资源管理，是一种跨领域和跨多个部门的管理。实际上，测绘早已经融入地理信息工作成为地理信息体系的一部分。地理信息管理司的大部分工作内容和国土测绘司的部分内容继承由原国家测绘地理信息局法规与行业管理司的职能，从二者的职能来看，是紧密相关，却相对于自然资源系统独立。

自然资源司、国土测绘司和地理信息管理司的定职定岗，将对广大测绘地理信息企事业单位和地理信息产业发展产生哪些影响？

首先，从管理上看。

随着从一个国家局调整为两个司，则对测绘和地理信息领域的管理范围将减小，从“方案”中可以看出，主要管理是最基础的测绘行业，地理信息管理司是一个“信息”管理的部门，并无对地理信息行业管理的内容，测绘属于地理信息庞大体系的一部分，而随着自然资源行政体系“三定”，未来对地理信息行业的政府干预将减弱，只管理一些敏感地理信息的应用。

如前文所述，测绘应用领域非常广泛，不仅仅用于自然资源领域，也用到生产生活和行政，自然资源行政体系下的测绘管理将是一种跨部门的行政管理，如要管理建设、水利、生态环境和交通等部门或领域的测绘工作，虽然跨部门、跨领域的行政管理在我国并不少见，但是也肯定存在管理困难的问题，因此，这种管理将是一种宏观性和针对性的管理，特别是针对国家安全领域和基础测绘领域以及法规和标准等领域的管理，对企业正常生产经营活动管理将放宽松，以促进企业发展。

测绘管理如此，范围更大的地理信息更是如此。

地理信息产业确实是基于地理信息，庞大的空间地理信息则是更庞大的信息一部分。从地理信息管理司的职能上看，对地理信息的管理只是管理最基本的地理信息、敏感的地理信息以及涉及国家主权的地理信息的表达，在地理信息体系中只是一部分。

从管理者和用户看，地理信息可以分为官方地理信息、民用地理信息和官民两用的地理信息，三者并无绝对界线，但是民用和官民两用地理信息的量是最大的，地理信息管理部门的管理职责和权限确定，将进一步放宽地理信息特别是民用地理信息使用条件，对地理信息产业将有显著推动作用。

其次，从“方案”对事业单位的影响上看。

长期以来，测绘地理信息体系中，国家和地方测绘局下属的事业单位占据非常重要的地位，在某种程度上是借政府之手实现垄断或半垄断经营的部门，而事业单位对测绘地理信息市场一定程度上的垄断和半垄断，违背正常的市场运营规则，排挤企业特别是中小企业生存空间，实际上已经严重影响我国地理信息产业发展。

“方案”出台后，测绘地理信息下属事业单位必将进行一次大的改革。

传统的测绘业务基础业务要保留，部分地理信息管理部门也将保留，但是如前文所述，自然资源体系下测绘基础工作内容分量将减少，地理信息应用将逐渐由市场承担，原有事业单位不可能在承担基础测绘和地理信息应用工作，同时，党和国家都多次强调“政府和市场各就其位、各司其职”，企业将更多承担市场的测绘地理信息工作，因此，未来需要承担测绘和地理信息工作的政府事业单位将不可避免减少测绘地理信息类工作，另一反面，自然资源体系工作，却需要大量可靠准确和高时效性的自然资源信息，这是自然资源管理、保护和有效利用的基础，也是建立自然资源调查监测司的目的，而自然资源属于官方用专业地理信息数据，一般由国家下属的事业单位承担，故可以预见，未来自然资源部门下属的测绘类事业单位减少或测绘工作减少，更需要承担自然监测任务的事业单位。

目前自然资源系统没有专门执行自然资源监测任务的单位，未来也肯定将逐渐这样的单位来承接自然监测相关业务。

与基础地理信息相比，自然资源信息更加专业化，自然资源各种信息的关联性更强，要实现对自然资源有效管理，必须掌握自然资源关联关系信息和信息内涵，如矿产、土地、林业、草原、湿地以及跨行业的交通、农业、生态环境等信息，对自然资源监测的要求会更高，对人才、技术和装备有更高的要求，不适合直接由原有测绘事业单位（测绘院和信息中心等）直接转为自然资源监测部门，而应该是测绘、遥感、矿产、国土规划和林业等多个原有事业单位对资源进行整合和调整，形成一个能够有效执行自然资源监测工作的部门。

随着测绘地理信息工作缩减，在自然资源体系下，原有事业单位无法再接到足够的测绘地理信息业务，则可能转为企业。

最后，从对地理信息产业的影响上看。

必须明确，国家机构的每次改革都是为了适应新形势发展，都是为了行业发展，为了国家进步。自然资源系统改革也是如此。

近年来，我国地理信息技术发展迅速，但是地理信息应用水平不高，不能有效服务于国民经济和人民生活需求，很大程度上受行政掣肘。自然资源系统改革中测绘和地理信息改革，测绘行业侧重于政府公益的事业，地理信息行业则是产业为主。自然资源信息是官用数据，多数地理信息则是民用数据。自然资源系统对测绘和地理信息的管理改革，将测绘与地理信息分开管理，就是适应这种需求。

毫无疑问，自然资源行政系统的建立将对地理信息产业产生巨大影响。

地理信息一直是影响地理信息地理信息产业发展的第一要素，对于我国地理信息产业来说，技术不是问题，市场不是关键，而地理信息则是主要掣肘。长期以来，重要地理信息数据都是由测绘地理信息部门的下属单位进行采集和管理，包括官用和民用数据，但是这一情况将逐渐改变，民营企业将更多的参与市场化需求的地理信息数据采集和应用推广。长期以来由测绘地理信息部门主导的一些项目如数字城市地理空间框架项目也可能改变，市场化的数字城市、数字省区和智慧城市项目则使地理信息更加容易融入其中，避免很多数字城市地理空间框架建成后无人使用的尴尬境地。

空间和地理与人类活动息息相关，地理信息是非常重要的信息，是实现数字化生活和数字化经济不可缺少的信息，地理信息与其他信息融合互通，可挖掘的信息量巨大。全球进入了大数据时代，地理信息丰富程度注定其在大数据时代的重要角色，地理信息经济在大数据时代也将有非常广阔的前景，

随着地理信息使用政策的宽松化，地理信息产业必将进行调整，不可避免将融入信息产业这块，地理信息产业将成为信息产业发展的润滑剂。同时市场结构也将调整，地理信息企业将迎来调整，严格意义上的专门地理信息企业可能将逐渐消失。

近两年来，国家多次强调企业和市场各司其职，而2018年，党中央也强调“毫不动摇保护、鼓励民营经济发展”，随着“三定”方案的实施，作为地理信息新兴市场主力的民营企业发展前景是巨大。

 另外一方面，自然资源监测单位的建立，也会带来新的商机。虽然在短期内，民营企业直接介入自然资源监测的机会可能较少，但是间接的商机仍然是巨大的，如遥感影像、软硬件和技术等等，对很多企业还是有很多机遇和挑战的。

总之，从自然资源部的“三定”方案以及各个省市自治区即将颁布“三定”方案上看，对地理信息行业发展是有很大的促进作用，也可能导致地理信息产业的洗牌和调整，企事业单位应该深刻解读其中的含义，挖掘其中的信息，制定相关计划，迎接即将到来的机遇和挑战。

作者简介

廖永生，《慧天地》特约撰稿人，毕业于武汉大学，高级工程师，广西专家咨询服务协会信息专业委员会特聘专家，主要研究领域包括3S技术集成应用与大数据信息挖掘，曾获第十二届广西青年科技奖。

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编辑 / 李梦夏  审核 / 李梦夏 刘雪

指导：万剑华教授